孤儿保障具开天辟地意义
孤儿保障具开天辟地意义2010年10月26日 来源：公益时报
“从某种意义上讲，这个意见的通过，要比今年6月王司长的辞职，更值得公众关注。”10月22日，在由北师大壹基金公益研究院主办的加强孤儿保障工作研讨会上，有与会者作出上述发言。此时，负责主持会议的王振耀会心一笑。
10天前，国务院总理**主持召开常务会议，审定并原则通过关于加强孤儿保障工作的意见，会议指出，加强孤儿保障工作，是改善民生、建设和谐社会的重要任务。要建立与我国经济社会发展水平相适应的孤儿保障制度，使孤儿生活得更加幸福、更有尊严。特别重要的是，2010年度中央财政安排25亿元专项补助资金。有评论指出，把孤儿问题提到中国政府最高的议事日程，由政府正式地承担起孤儿养育的责任，这标志着中国的儿童福利进入了一个新的历史时期。
此前，今年6月，刚刚到北师大履新的王振耀曾对《公益时报》记者表示，孤儿保障是其到福利司后，工作中的头一个大事。他最欣慰的是在离开民政部前，今后财政部要对孤儿保障来进行专项拨款，这是其一生中收到的又一个很好的礼物。
这个意见的出台究竟意味着什么呢？在这次的研讨会上，与会专家纷纷发言表明自己的观点，他们出乎意料地一致表示：一个大的转折一个新的时代在来临。
而来自民政部的最新统计显示，我国孤儿总数为71.2万人，相比于2005年的57.3万人，增长了近24.26%，生活在农村的孤儿约占孤儿总数的86.3%。
开天辟地首谈 孤儿生活保障
“在国务院的会议上通过这样一个孤儿的文件，是中国历史上是首次，过去一般都是由各部委来做文件。”曾主导城乡低保覆盖的前司长王振耀一开场就将低保和孤儿生活保障相对比。他表示：这个意见的核心就是要建立一个孤儿的基本生活保障制度，而不是有最低生活保障制度，国家目前有最低工资，有低保，但还从没有说过基本生活保障，千百年来我们的参照系一直是做最低生活，吃饱，温饱，唯一现在所提的制度叫基本生活，这是迈出了很大的一步。
另外，这个保障制度确定孤儿基本生活最低养育标准，不低于当地平均生活水平。就拿深圳为例，深圳不低于最低生活标准意味着所有的孤儿，就得给一千块钱，在福利院供养的，差不多接近两千块钱，这是一个具体的标准、制度，“这个标准应该说在中国历史上都是开天辟地的。这是对我们民族福利模式和民族福利观念的一次重大的变革。”
曾和王振耀搭档过多年的儿童收养中心的主任张世峰表示：这一次国务院常务会议的精神，与过去的许多次重要的会议和文件不同，就在于它突出了一个制度建设，也就是孤儿基本生活保障制度。这是这次国务院常务会议所确定的诸多文件最有创新意义，最有实战意义的。过去相当长一段时间，中国的儿童福利，我们只能够叫工作，不能叫制度。因为我们的对象是非常窄的，而这次终于把所有的孤儿都纳入这个保障的范围。当然这并不是我们儿童福利发展的终极目标，但是它确实迈出了实质性的一步。就孤儿保障的内容来讲，也是具有一个非常大的变化。过去我们把儿童福利等同于儿童福利服务，我们在写儿童福利的时候，内容都在讲怎么养，怎么治病，这是什么呢？这是服务的内容。这次鲜明地提出来了建立孤儿的基本生活保障制度，过去儿童福利是不存在政府出专门保障。
我国儿童福利 从此正式确立
身在官场多年，王振耀和张世峰都认为这个孤儿保障工作意见的出台，意味着中国儿童福利的正式确立，如果说现在的福利具有制度雏形的话，那真正是从该意见的出台开始的。
王振耀认为，儿童福利制度到了一个大转折点，中国人这个社会价值由此开始重大变化。过去人们意识习惯中将生活比孤儿强作为抚养孩子的参照系，但如今这种对比将发生改变，各种福利纷纷而来，大家都会最少是向孤儿看齐，会对整个中国儿童福利制度起到巨大的推动作用，这将是一场革命。
张世峰表示，儿童福利具体包括两个方面，一个是资金的保障，一个是服务的保障、供给。过去我们只有服务的供给，没有资金的保障，没有一个制度建设的框架，这次是鲜明地提了出来。并且除了基本生活保障之外，对于一些医疗康复，对于教育、就业、住房这些问题，该意见都比较全方位地规定，有些规定具有新意，是过去在实践中没有提出来的，没有明确的。这一点是非常重要的。所以要携起手，一定让儿童福利或者社会福利，与社会救助、社会保险真正地能够建成一个有机联系，但又相互区别社会保障的组成部分，而不是把他们困在一起，对象不加区别，标准不加区别，一种模糊的，低水平的那种运作。
政府拿着25亿元开头
一个数字吸引了与会者的注意：2010年度中央财政安排25亿元专项补助资金，以后年度根据孤儿人数及基本养育需求继续安排补助资金。
“政府拿着25亿开了这样一个头了，这对于中国社会来说，是非常陌生的。因为我们过去从来没有过这样的经验，我们从来说让孩子吃饱肚子就不得了，现在怎么让他健康成长，这是个转折，也是一个重大的挑战”。王振耀对此直言。
国务院妇女儿童工作委员会儿童处处长宋文珍表示，孤儿保障的意见出台以后，对今后的工作是鼓舞和鞭策。下一步做的就是要把儿童福利由补缺型向适度普惠型推进。由福利院的孤儿到其他散居的孤儿群体，包括事实上无人照料的孤儿，这本身就是一个适度普惠的突破。同时，对一些残疾儿童，特殊困难的单亲儿童的照顾，都因为有了孤儿参照而变得有标准可循。
联合国儿童基金会代表马思婷表示，这项政策其实最大的亮点就是生活津贴不光是给在福利院机构里生活照料的儿童，而是给更多的是生活在家庭的孤儿。因为这项政策的出台，中国广大在家庭由亲属寄养的孤儿，能够因此有经济能力来照顾，而这些孤儿也能够在社区里边就学就医，享受到各种社会的福利和保障，这样能够让他们在这个社区里边生活的更好。
她认同王振耀和宋文珍的观点：这是中国儿童福利的历史上的一个大的转折点，是向适度普惠型的儿童福利的一大转变。
前方更多是挑战
在大的转折面前，从来都是机会和挑战并存。
王振耀坦言，挑战将随之而来，专业人员在哪儿？怎么来照顾孤儿？讨论的社会问题，也不是停留在腐败清廉了，而是考虑到要很多技术问题了。联合国儿童基金会代表马思婷同样认为，这个开先河的政策，不光是现金的发放需要更多的专业工作人员，服务的实施体系也非常重要。
儿童乐益会中国区主管魏巍从实际工作者层面给出了自己的担忧和疑虑：一共七项举措有了比较明确提供服务的方向，全面囊括了儿童在成长中的需求，但第一个大问题就是渠道该怎么建立，是改变现有渠道，还是建立新的机构，还是同时进行的模式？而这些孩子是那么不一样，有许多不同的需求，该怎么样提供这种服务，给他们提供这种服务的人群在哪儿？能力怎样提升？在大的框架下，各类不同但已经相对具备成熟体系的机构，如何满足孩子的需要？这都是未来很长一段时间需要做的工作。
让魏巍焦急的是，从10月12日国务院通过孤儿保障工作的意见，十几天来社会上反应平平。从这个角度来讲，怎么样提升公众的意识，怎么样把公众的意识能够特别有效地变成对弱势儿童的资金、技术、人力上的支持，是需要长期做的工作。并且，中国孤儿的数量是其他国家的很多倍，怎么样把地方性的、试点性的项目，真正变成一个普惠式的项目，则需要从事孤儿救助的各个机构继续讨论的问题。
除此外，魏巍更有忧虑，这也代表了大多数人的意见：新的政策在社区层面，主观意识非常好的，在社区层面的副作用，是不是也需要评估。
他极其担心有可能会出现负面作用：中央投入的力度加大以后，变成可以带来资源的机会，是不是导致认养机构特别积极认养，或者原来不符合通过亲属关系收养孩子的家庭和个人，利用这个机会对孩子进行抚养，达到增加收入的目的；同时，特别贫困的家庭放弃了孩子的抚养权，导致短时间之内社会的压力突然增大大，而我们还没有准备好通过机构对孩子进行抚养，这些是未来在做研究时，都需要关注的。
魏巍的提问，让宋文珍感慨每一个制度安排都是双刃剑，“孤儿怎么界定，什么样的发放，保证经费怎么使用，需要一套的操作体系，包括发放工作的机制，需要一套体系支持这个工作。”宋文珍最后补充：我觉得与其将来发现问题了，跟家长和家庭签订协议，倒不如开始的时候，把方案定的很完善。其实我们更期待的是要有一个实施的方案和细则，这是更关键的问题。有了这些东西，将来国家给了钱，怎么样保证用到孤儿身上，而且要很好地用在孤儿身上，特别重要的是谁来做这件事，将是下一部分需要制订的实施细则，我们特别期望能够大家推动民政部把实施细则制订好。
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10月12日，国务院总理**主持召开常务会议，审定并原则通过关于加强孤儿保障工作的意见。会议指出，加强孤儿保障工作，是改善民生、建设和谐社会的重要任务。要建立与我国经济社会发展水平相适应的孤儿保障制度，使孤儿生活得更加幸福、更有尊严。
一是拓展安置渠道。按照有利于孤儿身心健康成长的原则，采取亲属抚养、机构养育、家庭寄养、依法收养等多种方式，妥善安置孤儿。
二是建立孤儿基本生活保障制度。按照不低于当地平均生活水平的原则，确定孤儿基本生活最低养育标准。地方各级财政要安排专项资金，确保孤儿基本生活费及时足额到位，中央财政给予补助。2010年度中央财政安排25亿元专项补助资金，以后年度根据孤儿人数及基本养育需求继续安排补助资金。
三是提高孤儿医疗康复保障水平。将孤儿纳入城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡医疗救助等制度覆盖范围，适当提高保障水平。积极为孤儿投保意外伤害保险和重大疾病保险等商业健康保险。鼓励、支持医疗机构减免孤儿医疗费用。继续实施“残疾孤儿手术康复明天计划”。
四是落实孤儿教育保障政策。家庭经济困难的学龄前孤儿到学前教育机构接受教育的，由当地政府予以资助。将义务教育阶段的孤儿寄宿生全面纳入生活补助范围。将在普通高中、中等和高等职业学校、普通本科高校就读的孤儿，纳入国家资助政策体系优先予以资助。切实保障残疾孤儿的受教育权利。
五是扶持孤儿成年后就业。落实各项补贴政策，鼓励和帮扶有劳动能力的孤儿成年后实现就业。孤儿成年后就业困难的，优先安排到政府开发的公益性岗位就业。
六是加强孤儿住房保障和服务。居住在农村的无住房孤儿成年后，按规定纳入农村危房改造计划优先予以资助。居住在城市的孤儿成年后，符合保障性住房供应条件的，优先安排、应保尽保。
七是加强儿童福利机构建设，提高专业保障水平。继续实施“儿童福利机构建设蓝天计划”，完善儿童福利机构设施，加强工作队伍建设。会议要求各地区和有关部门加强组织领导，健全工作机制，保障孤儿合法权益，促进孤儿福利事业健康发展。
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